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                                          188体育直播
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                                          工商行政登記撤銷之訴的現狀、問題及對策
                                          作者:霍 穎 張東晨  發佈時間:2019-04-08 09:10:43 打印 字號: | |

                                          近年來,請求撤銷工商行政登記的案件成爲188体育直播行政案件新的增長點,該類案件在審理中涉及行政權與司法權關係的考量,涉及當事人和潛在債權人權益的保護,給188体育直播審判帶來諸多困惑。本文擬以CQ188体育直播爲樣本,通過對近年來此類案件梳理,釐清該類案件所反映出的社會管理及權利救濟等問題  ,進而提出相應的解決對策 ,以期實現訴源治理的良好效果。

                                          一、工商行政登記撤銷之訴的現狀

                                          工商行政登記撤銷之訴是原告以身份證件、簽名等被他人冒用進行公司登記爲由,向188体育直播主張撤銷登記機關作出的登記行爲的訴訟。2016年以前,Q188体育直播受理工商行政登記撤銷訴訟平均每年不足1件;2016年 ,增至7件 ,審結7 ,其中駁回起訴1件 ,判決撤銷工商登記6件 ;2017年 ,增至54件 ,已審結案件中 ,准予撤訴14件,按撤訴處理2件,駁回起訴3件,判決撤銷工商登記32件 ;2018年 ,受理64件,已審結案件中 ,准予撤訴36件,按撤訴處理7件 ,駁回起訴2件,判決撤銷工商登記8件 。縱觀近年來受理和審理的情況 ,該類案件呈現以下特點:

                                          (一)案件數量井噴式增長

                                          該類案件2016年前僅零星出現 ,2016開始出現增長苗頭,2017年則呈井噴式爆發 ,2018年增長仍在持續,且被訴登記行爲90%以上發生在2014年以後。由此,可以分析該類案件爆發式增長可能與兩方面因素有關:一是2014年市場準入的放寬。20142月,以放鬆對市場主體准入的管制,降低准入門檻,優化營商環境爲目標 ,國務院發佈了《註冊資本登記制度改革方案》(國發〔20147號) ,該方案提出了方便申請人辦理市場主體登記註冊的基本原則 。2014229日,《中華人民共和國公司登記管理條例》第二次修訂,進一步明確了登記機關對公司登記申請材料的形式審查義務 。然而,在放寬市場主體准入激發社會投資活力的同時,由於一些配套體系尚未建立健全 ,一些不法份子便利用監管漏洞 ,爲實現非法目的任意登記設立公司 。二是2016年社會信用體系建設的進展。2014614日 ,國務院印發了《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》,從國家層面部署了社會信用體系建設有關工作。2016年相關工作取得成效  ,工商登記、稅收繳納等信用信息統一平臺逐漸建成 ,並逐步實現資源共享 。因此,一些身份被冒用者在創辦公司、辦理稅務登記過程中,得以知曉身份被冒用的事實,進而提起訴訟,導致案件集中爆發 。

                                          (二)判決撤銷登記行爲爲主

                                          2016年至2018年,Q院共受理工商行政登記撤銷訴訟125件,其中判決撤銷被訴登記行爲46件  ,佔受案總數的36.8% ;而事實上 ,除去未審結准予撤訴、按撤訴處駁回起訴情形,95%以上判決結果爲撤銷被訴工商行政登記行爲。Q188体育直播在審理過程中發現:1.通過筆跡鑑定基本能確認工商登記申請材料中原告的簽名並非本人所籤 ;2.原告大多能舉證證明自己曾丟失身份證 ;3.公司均未在註冊地開展經營活動,甚至部分公司註冊地系虛假地址 ;4.代爲提交工商登記申請材料的代理人基本無法聯繫 ;5對於非自然人獨資公司,公司其他股東大多無法查找,少部分股東能到庭參加訴訟,但也表示對公司設立不知情,未參與公司經營管理;6.被告均主張自身已盡到了法定的形式審查義務 ,登記行爲合法  。對此 ,Q188体育直播判決傾向認爲,雖然登記機關盡到了法定審查義務 ,但從優勢證據看,可以認定公司登記的申請材料存在虛假,而根據虛假申請材料所作出的登記行爲欠缺客觀、真實基礎,同時考慮到善意被冒用人的權利保障救濟,故判決撤銷公司登記行爲 。

                                          (三)撤銷判決存在潛在風險

                                          行政行爲一旦被撤銷 ,不僅可能影響行政相對人 ,還可能波及其他人的權利義務。因此,關注原告權利救濟途徑的同時,188体育直播也必須對登記行爲可能的利害關係人加以考慮,188体育直播對撤銷公司登記行爲顧慮重重的緣由。公司登記一旦被撤銷,將會導致公司主體變更或消滅,而在撤銷公司登記的行政訴訟中,公司是否存在債權人並不明確,也即被訴行政行爲的利害關係人並不明確 ,潛在的利害關係人無法參與到訴訟中,事後則很難得到有效救濟 。對此,188体育直播只能通過對原告是否丟失身份證、是否參與公司經營管理等事實作儘可能調查  ,最大限度排除原告存在主觀惡意提供虛假申請材料騙取公司登記 ,撤銷登記行爲 。但188体育直播有限的調查能力很難百分之百排除原告惡意的情形,撤銷裁判無疑令188体育直播存在潛在風險。

                                          (四)類案裁判標準尚未統一

                                          類案件往往呈現出一定的疑難複雜性,譬如,涉及股東人數衆多股東前後發生變更被冒用人是否存在惡意等事實認定困難。此外 ,被冒用身份人主張,身份被冒用所遭受的鑑定費等損失應由登記機關負擔 ,但登記機關其盡到了形式審查責任不存在過錯爲由 ,認爲其不應就行政相對人的鑑定費等損失承擔責任。

                                          (五)類案訴源治理效果明顯

                                          2016年至2018年,Q院受理的工商行政登記撤銷訴訟中 ,自願撤訴50件,佔受理案件總數的40%;其中2017年撤訴14件,撤訴率25.93%  ,2018年撤訴36件,撤訴率56.25%  。撤訴率不斷上升,與Q對該類案件開展訴源治理工作密不可分。鑑於該類案件大幅增長,2018Q院加強調研,積極與當地市場監管局溝通協調,提示類案風險,促進登記機關強化監管和糾錯職能。部分已進入188体育直播審理程序的案件 ,經當地市場監管局自行啓動調查程序,撤銷錯誤登記後 ,原告自願撤訴。同時,另有200餘件案件  ,當事人直接向當地市場監管局申請撤銷登記 ,由當地市場監管局自行啓動調查程序,撤銷錯誤登記後 ,並未進入188体育直播訴訟程序 。可見,該類案件具有良好的訴源治理基礎,通過行政機關充分發揮行政職能 ,能夠有效化解矛盾糾紛 ,並極大節約司法資源,降低當事人訴累,實現法律效果和社會效果的統一 。

                                          二、工商行政登記撤銷之訴的問題反思

                                          近年來,工商行政登記撤銷之訴的急劇增長,反映出社會管理領域權利救濟渠道等方面存在問題 ,亟待引起重視予以解決 。

                                          (一)登記制度有待進一步完善

                                          根據《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國公司登記管理條例》《企業登記程序規定》等法律規定 ,申請設立公司登記 ,申請人應當如實提交有關材料和反映真實情況,並對其申請材料實質內容的真實性負責 ,登記機關收到登記申請後 ,應當對申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行審查  。由此可見,工商行政登記機關主要負形式審查責任 ,對此 ,無論登記機關還是188体育直播均不持異議。形式審查責任的確立,有利於減少行政壁壘 ,放寬市場準入門檻 ,活躍市場經濟,其積極意義毋庸置疑。問題的關鍵在於 ,登記機關的形式審查責任是否排除了一切實質審查 。事實上,上述法律還規定根據法定條件和程序,需要對申請材料的實質內容進行覈實的 ,登記機關應當依法進行覈實 。可見,法律規定的形式審查並不完全排斥實質審查 ,放寬市場準入並不能以犧牲交易安全爲代價。目前冒用他人身份騙取公司登記的案件大量涌現,無疑暴露出形式審查絕對化帶來監管漏洞。因此,登記機關應合理劃定形式審查和實質審查的範圍和界限,登記過程中以審慎審查代替絕對形式審查 ,從而減少和避免類似案件的繼續增長。

                                          (二)登記機關自行糾錯有待加強

                                          《中華人民共和國公司登記管理條例》第65條規定:提交虛假材料或者採用其他欺詐手段隱瞞重要事實 ,取得公司登記的 ,由公司登記機關責令改正 ,處以5萬元以上50萬元以下的罰款  ;情節嚴重的 ,撤銷公司登記或者吊銷營業執照 。可見,對通過虛假材料騙取公司登記的情形 ,登記機關具有監督、糾錯的職能 ,這也是登記機關的法定職責 。然而,登記機關對自行撤銷公司登記心存顧慮,認爲當事人究竟是惡意提交虛假簽名材料還是確實身份被冒用難以認定 。故爲規避錯誤撤銷登記而帶來的可能風險,登記機關寧可引導當事人訴訟,承擔敗訴判決,也不願自行啓動糾錯程序  。此外,登記機關啓動自行糾錯程序具體操作流程  ,需進一步健全和規範,部分爭議問題 ,需進一步統一認識 。

                                          (三)對中介行業的監管有待強化

                                          冒用他人身份騙取公司登記的行爲,通常是通過代理人代爲向登記機關提交申請材料完成的,而代理人往往受僱於工商代理中介機構 ,且僱傭關係極不穩定,變動頻繁 ,案發後代理人往往下落不明  ,無法查找,給188体育直播、登記機關查明案件事實帶來極大的困惑,也給當事人維權造成極大的障礙 。甚至有少數不法中介機構,專門高價收購他人身證,僞造簽名 ,臨時僱傭人員到登記機關提供虛假申請資料,騙取工商登記,進而滿足不法客戶規避稅務、逃避債務等不法需求 。正是這些不法中介的存在,爲虛假公司登記推波助瀾,長此以往,不僅對公司管理、國家稅收等造成惡劣影響,更會損害老百姓的切身利益和整個社會的誠信體系 。可見 ,加強對中介行業的監管,清理不法中介 ,建立相關黑名單制度 ,勢在必行 ,而加強對中介行業的監管也是遏制虛假公司登記,源頭化解公司登記撤銷之訴的重要手段。

                                          (四)身份證認證識別有待進一步聯網

                                          Q188体育直播審理馮某訴區市場監管局一案,188体育直播查明,馮某20165月丟失身份證後及時到公安機關掛失並補辦新身份證 ,但其丟失的身份證仍然被他人冒用於設立虛假公司 。對此 ,188体育直播通過公安機關瞭解到 ,目前我國並無身份證強制掛失制度 ,公民可自願到辦證中心進行身份證掛失,在未掛失情況下,以身份證丟失爲由亦可取得新的身份證。掛失或取得新身份證後,由於銀行與公安機關進行聯網,並定期更新制證信息 ,因此舊身份證在銀行更新制證信息後將不能在銀行使用 。但目前工商、稅務等機關尚未與公安聯網 ,舊身份證在印製有效期內仍可在工商、稅務進行使用 ,身份證聯網審核技術亟待進一步完善。

                                          (五)個人防風險意識有待增強

                                          公民對個人身份信息重視不夠,對身份證丟失及被冒用的後果認識不足 ,風險意識不強,維權不及時,亦爲虛假公司登記提供了滋生土壤。事實上,身份證被他人冒用註冊虛假公司 ,對被冒用者而言,可能面臨諸多不利影響一是被冒用者將無法另行設立一人有限責任公司。《公司法》第58條規定一個自然人只能投資設立一個一人有限責任公司。該一人有限責任公司不能投資設立新的一人有限責任公司 。因而一旦身份證被他人冒用註冊成立一人有限責任公司,被冒用者另行創辦一人有限責任公司將面臨法律障礙 。二是被冒用者可能對公司債務承擔連帶清償責任。《公司法》63條規定一人有限責任公司的股東不能證明公司財產獨立於股東自己的財產的 ,應當對公司債務承擔連帶責任。根據《最高人民188体育直播關於適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規定(二)》第22條規定 公司財產不足以清償債務時 ,債權人主張未繳出資股東 ,以及公司設立時的其他股東或者發起人在未繳出資範圍內對公司債務承擔連帶清償責任的,人民188体育直播應予以支持 。可見 ,虛假註冊的公司一旦對外形成債務,被冒用者極可能承擔連帶責任。三是被冒用者可能面臨行政處罰風險 。《公司法》第199條規定:公司的發起人 ,股東虛假出資 ,未交付或者未按期交付作爲出資的貨幣或者非貨幣財產的 ,由公司登記機關責令改正 ,處以虛假出資金額5%以及15%以下的罰款。因此,被冒用者不僅可能承擔民事責任,也將面臨行政處罰風險的可能。

                                          (六)權利救濟途徑有待暢通

                                          工商行政登記撤銷案件審理中,188体育直播發現被冒用身份看似有多條權利救濟途徑 ,但每一途徑似乎都有將其拒之門外的理由。首先,被冒用者可以選擇行政途徑,直接向登記機關申請撤銷公司登記 ;然而,正如前文所述 ,登記機關因擔心錯誤撤銷登記而引發新的訴訟風險  ,往往願意引導當事人通過訴訟途徑解決爭議。其次,因身份證被冒用可能涉及刑事案件 ,被冒用者可以向公安機關報案;然而,公安機關通常認爲,公司登記未被撤銷 ,代理人未能查找到 ,並無任何線索反映原告身份被冒用  ,缺乏刑事立案條件。其三 ,被冒用者可通過民事訴訟 ,請求188体育直播判令冒用者承擔民事責任;然而,實踐中冒用者基本無法查找,民事判決很難實現對被冒用者權利的有效救濟。其四,被冒用者提出行政訴訟要求撤銷登記 ,但188体育直播基於行政機關盡到法定審查義務 ,作出撤銷判決逾越行政訴訟合法性審查等考慮 ,對原告的主張不予支持。如此一來 ,被冒用者的維權往往陷入死循環 ,各種維權途徑之間無法疏通對接 ,反而存在相互推諉之嫌,最終損害政府和188体育直播的公信力 。

                                          三、源頭治理工商登記撤銷之訴的對策建議

                                          (一)完善工商登記和監管制度

                                          1合理界定登記機關的審查責任

                                          如前所述,相關法律規範確立了登記機關登記過程的形式審查責任 ,但對該形式審查責任不能作絕對化理解,放寬市場主體 ,排除行政權對市場準入的不當干預 ,不能以犧牲交易安全爲代價  。在冒用他人身份虛假註冊公司案件大量爆發的現下,登記機關對於申請材料真實性的審查應當採取更加謹慎的態度 ,盡到審慎審查的注意義務 ,比如 ,強化登記審查方式,對申請材料中存在可疑情況的 ,通知當事人到現場進行簽字確認等 。

                                          2有效發揮登記機關的糾錯職能

                                          《中華人民共和國公司登記管理條例》第64條明確了登記機關對於通過虛假材料或者採取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得的公司登記,具有自行糾錯的職能職責 。而登記機關自行糾錯職能職責的發揮履行,不僅有利於登記機關及時瞭解和發現可能存在的管理漏洞和缺陷 ,也有利於當事人有效維權、節約成本 。然而,目前登記機關自行糾錯職能的發揮仍不盡充分 ,各地做法亦不統一 。對此 ,建議登記機關一是加強類案調研,及時梳理執法過程中存在的疑難複雜問題;二是加強上級行政主管部門的彙報溝通,爭取形成統一認識,制定出臺相關規範,統一撤銷登記的標準和程序 ;三是整合資源 ,加強執法力量 ,高效處理當事人的撤銷申請。

                                          3加強對中介機構的監督管理

                                          鑑於虛假公司登記大多通過不法工商代理機構完成,建議登記機關加強對工商代理機構及代理人員的監督管理 。一是加強對代理機構及其代理人員資質審查,建立相關臺賬 ,強化日常監管;二是嚴厲查處和打擊未取得資質的不法代理機構;三是對有違法違規行爲的代理機構和代理人員 ,建立黑名單、限制行業准入,進一步防止失信行爲發生。總之 ,加強對中介行業的監督管理 ,有利於事前規範登記行爲 ,也有利於事後查找相關人員,還原登記事實 ,有效處理虛假公司登記撤銷申請和訴訟  。

                                          (二)規範身份證件的管理使用

                                          1普及證件管理相關知識

                                          鑑於部分公民對身份證件重視不夠,管理不善,建議加強公民普法宣傳,普及證件管理相關知識,讓公衆知曉身份證丟失和身份被冒用可能對帶來的一不利法律後果 。由此 ,促使全社會提高認識,強化身份證件保管意識  ,在身份證丟失後及時掛失公告 ,利用企業信用網等查詢信息 ,一旦發現身份證被冒用後及時維權 ,最大限度壓縮虛假公司生存空間。

                                          2優化身份信息覈查技術

                                          2016年,公安部將居民身份證信息系統與銀行相關業務系統試點聯網  ,實現信息共享。因此,建議工商、稅務等用證機關加強信息化技術手段運用 ,儘快與公安機關實現身份證查驗系統聯網 ,杜絕用失效身份證註冊虛假公司的情形 ;同時加強人像、指紋識別比對等技術應用,最大限度防範冒用風險 。

                                          3加強對冒用行爲的打擊

                                          《中華人民共和國居民身份證法》第16條規定有下列行爲之一的 ,由公安機關給予警告,並處二百元以下罰款 ,有違法所得的 ,沒收違法所得:(一)使用虛假證明材料騙領居民身份證的  ;(二)出租、出借、轉讓居民身份證的 ;(三)非法扣押他人居民身份證的 。17條規定有下列行爲之一的,由公安機關處二百元以上一千元以下罰款,或者處十日以下拘留,有違法所得的  ,沒收違法所得:(一)冒用他人居民身份證或者使用騙領的居民身份證的;(二)購買、出售、使用僞造、變造的居民身份證的 。僞造、變造的居民身份證和騙領的居民身份證,由公安機關予以收繳。因此,建議公安機關加強對冒用身份證等違法行爲的打擊力度 ;同時建議工商、稅務機關加強違法線索的移送,從而提高違法成本,有效遏制冒用身份證等違法行爲。

                                          (三)構建有效的權利救濟體系

                                          1加強權利救濟方式對接

                                          正如前文所述 ,被冒用身份者看似有多條維權途徑 ,但實際並不暢通。對此,我們提出以下建議:一是對於撤銷虛假公司登記問題 ,借鑑德國撤銷之訴先行處理原則,引導當事人先行向登記機關提出撤銷登記申請,由登記機關依據《公司登記管理條例》第64的規定,先行作出是否撤銷的決定 ,當事人及利害關係對該決定不服 ,再行提起行政訴訟 。這一做法的優勢在於:首先,激活登記機關自我糾錯職能,倒逼其完善登記制度 ,從源頭減少和防範類似爭議;其次,經過先行處理程序進入188体育直播的案件,訴訟標的和舉證目的均發生變化 ,既避免了對登記行爲本身合法性認定的尷尬,也有利於引導控辯雙方就被代理人是否存在惡意等事實進行舉證,便於查明事實真相 ;再次,先行處理程序使當事人能夠通過成本更低、效率更高的行政途徑實現權利救濟 ,減輕訴累 ,節約司法資源 。二是針對被冒用人損失賠償的問題,因現行法律規定下 ,登記機關已盡到了法定審查義務,對於被冒用者主張的鑑定費等一系列損失,我們認爲,不宜由登記機關通過行政賠償的途徑予以彌補,而應由冒用者承擔民事賠償。故對這類問題 ,應引導被冒用者通過民事途徑主張權利 。三是對於冒用身份證違法行爲處理  ,登記機關及人民188体育直播在審查撤銷虛假公司過程中,應加強與公安機關配合,及時移送案件線索,以便公安機關加強對冒用行爲的打擊。由此,形成全方位、多角度、立體的救濟網絡 ,避免各部門信息不暢通和相互推諉。

                                          2加強類案疑難問題調研

                                          目前188体育直播在審理工商行政登記撤銷案件,新的法律疑難問題不斷涌現,給司法審判帶來諸多困惑。例如 ,原告主張其身份被冒用登記爲公司監事,而實踐中,公司登記註冊需提交監事的身份信息並予以備案 ,但工商登記申請材料中並不涉及監事簽名。這種情況下  ,一是該工商登記行爲是否對原告權益產生了實際影響  ,原告是否具有提起訴訟的主體資格;二是在公司下落不明,申請材料並無原告簽名的情況下,如何判定原告身份被冒用之事實。對此,我們建議及時梳理類案審判中的新情況、新問題,及時向上級188体育直播彙報溝通 ;同時,上級188体育直播應加強對該類案件的指導,統一認識和裁判標準 ,促進該類行政爭議有效化解 。

                                            

                                          工商行政登記撤銷之訴的急劇增長 ,暴露出司法審判、社會管理等多方面問題  ,該類案件的治理亦並非188体育直播或登記機關利用單一手段能一蹴而就 。它需要部門相互配合 ,技術手段和法律手段相輔相成,方能構建全方位、多角度的治理體系 ,最終實現糾紛源頭化解。

                                          (作者單位:成都市青羊區人民188体育直播)

                                          責任編輯:陳睿

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